La utilidad pública y el interés social como elementos de la expropiación

Last updated on noviembre 13th, 2024 at 03:53 pm

Cuando el Estado dominicano era apenas una ilusión, abrazada únicamente por unos pocos “de los Habitantes de la Parte del Este de la isla antes Española o de Santo Domingo”, los que luego seriamos dominicanos plasmamos en el Acta o Manifiesto del 16 de enero de 1844 – siguiendo el contenido de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano – que las propiedades eran “inviolables y sagradas…” (“inviolable et sacré” en palabras de los franceses).

 Poco después, en nuestra primigenia Constitución – y mutatis mutandis, esto se ha mantenido en los textos posteriores de nuestra ley sustantiva – enfatizamos que “Nadie puede ser privado de su propiedad sino por causa justificada de utilidad pública, previa la correspondiente indemnización a juicio de peritos”.

La realidad es que lo anterior se corresponde con una dinámica y contexto insoslayable: el liberalismo burgués y la ilustración – las maquinas que movieron el constitucionalismo del siglo XVIII y XIX en el viejo y en el nuevo continente – tenían como engranaje propulsor la protección del derecho de propiedad, al que consideraban una prerrogativa absoluta.

Y aunque podría entenderse contradictorio, muy a pesar de la antes indicada concepción ilimitada de este derecho, la transferencia del dominium eminens – dominio eminente – propio del absolutismo, entendido como atributo de soberanía del Estado, traspasó a este último una particular facultad: la potestad de desapoderar de su propiedad a los ciudadanos – antes súbditos – fundamentado en una iusta causa bajo la condición de una compensación económica. Si tuviésemos que definir el concepto de expropiación, justamente las anteriores líneas constituyen el contorno vital de este instituto y/o categoría.

Pese a lo apasionante de este relato originario, abandonemos el terreno histórico y coloquemos la pisada en el presente y en el futuro. En la actualidad, la idea del Estado Social y Democrático de Derecho acarrea consigo una nueva y trascendental concepción: el uso, disfrute y disposición de los bienes ahora se supedita a una clara función social, que conlleva en si misma efectos delimitadores. Pero como contraparte, esta nueva concepción de la administración, en la que los derechos ocupan la centralidad de toda gestión del Estado, la utilidad pública e interés social, conceptos ambiguos, indeterminados, incluso muchas veces arbitrarios, implican un control judicial de la causa expropiandi.

Al tenor de la más autorizada doctrina y jurisprudencia, así como de nuestro propio texto sustantivo, por tratarse de un instituto limitador de un derecho fundamental – en este caso de propiedad – las causas del ejercicio expropiatorio (en principio) – que no es lo mismo que el control de la aplicación de esas causas – deben estar fijadas por el legislador orgánico (arts. 74.2 y 112 constitucional), en observancia del contenido esencial y el principio de razonabilidad.

Toda expropiación requiere de una especifica finalidad de utilidad pública o interés social, que debe ir atada a la indemnización y respeto del procedimiento expropiatorio. El Tribunal Constitucional Español lo explica así: la causa expropiandi es todo fin o circunstancia fáctica de utilidad pública o interés social pretederminado por el legislador con un único y concreto destino con exclusión de todo otro (STC 166/1986), juicio de oportunidad cuya procura corresponde a la administración pero que de manera inexcusable debe contar con un soporte justificativo de origen legal, sin que estos fines o causas deban ser anticipadamente tasados, sino que puedan englobarse o conducirse a las categorías de utilidad o interés general (STC 116/2019).

Para el TCE, lo anterior responde a la dinamicidad misma de estos conceptos, pues en distintos momentos o épocas el interés o utilidad de la comunidad podrían variar (STC 111/1983), pero esto no excluye que si el Estado incumple, obvia o da la espalda al fin que origina la expropiación, pueda operar la reversión expropiatoria como invalidez sobrevenida por la desaparición del elemento esencial de la causa expropiandi (STC 67/1988).

De su lado, la Corte Constitucional colombiana, ha resaltado la necesidad de un requisito de claridad legal de la causa expropiandi como “señalamiento expreso y preciso de los motivos de utilidad pública o de interés social que pueden encontrarse en conflicto con el interés privado” (sentencia C-370 de 1994), y lo explica así: si el legislador no señala expresamente los motivos de utilidad pública o de interés social se produce una intervención arbitraria del Estado sobre los derechos y libertades individuales, incurriendo en una confiscación(C-764 de 2013).

En gran medida, nuestra SCJ no se ha quedado a la saga de la doctrina antes indicada, pues ha sostenido que la expropiación, como instrumento al servicio de fines públicos no es una claúsula abierta de despojo, sino que requiere siempre la presencia de una causa precisa que la legitime “de manera que se desvía de su objetivo cuando se utiliza exclusivamente para favorecer intereses privados”, añadiendo que una expropiación no puede tener como única finalidad conseguir que el Estado ahorre, destacando que la declaratoria de utilidad pública será legalmente valida sólo si la injerencia en la propiedad privada, el coste económico y los inconvenientes que conlleva no son excesivos a la vista del interés que presenta. (SENTENCIA DEL 28 DE OCTUBRE DE 2020, NÚM. 114). También nuestro TC de manera tangencial ha abordado el tema. En el fallo TC/0125/18 sostuvo que las limitaciones al derecho de propiedad por efecto de la función social deben estar constitucionalmente justificadas, y que el perjudicado de la declaratoria tendrá siempre la posibilidad de impugnar las causas invocadas por el Estado (TC/0224/19).