La sustitución del alcalde de La Vega: entre competencias, potestades y lagunas normativa

El pasado 15 de agosto, Kelvin Cruz, alcalde de La Vega fue designado ministro de Deportes. Dada la incompatibilidad material y jurídica para el ejercicio de ambas funciones, Cruz renunció al cargo electivo municipal, abriéndose de este modo el orden sucesoral que contempla tanto la Constitución (art. 201, párrafo capital, parte in fine) como la ley núm. 176-07 (art. 64).

Pero una caja de pandora – que es lo que ocupa estas líneas – se destapó cuando la vicealcaldesa, Amparo Custodio, a quien de pleno derecho correspondía – al tenor de la elección conjunta, en una misma boleta, como oferta electoral monista y monocrática municipal – sustituir por el resto del período al hoy ministro, también declinó ejercer la función que la ley le reservaba.

Lo anterior llevó a que de manera inesperada y poco común salieran a flote las disposiciones subsidiarias sobre el remplazo o suplencia establecidas en el art. 64 de la normativa: (i) si no hubiese vicealcalde/esa el presidente del Concejo Municipal se dirigirá al Presidente de la República para que proceda a la designación de un nuevo alcalde “conforme el procedimiento establecido en la Constitución” y; (ii) Si el vicealcalde renunciase, la funciones de alcalde, “con carácter provisional”, la ejercerá el secretario/a general o funcionario que designe el propio Concejo.

Disímiles opiniones y respuestas se han vertido y puesto sobre la mesa como solución en torno al tema in comento. Las mismas las podemos agrupar en dos grandes polos: (i) quienes comprenden que la Junta Central Electoral debe convocar a elecciones extraordinarias, mientras que por el otro lado (ii) quienes postulan que el presidente tiene la potestad y debe proceder a la designación del sucesor.

Sin embargo, un análisis minucioso de este asunto debe hundir sus raíces en una de las máximas esenciales sobre las cuales se erige el derecho público: contrario al ámbito en el que se desenvuelven los ciudadanos, a los cuales no se les puede obligar a hacer lo que la ley no manda, ni impedírsele lo que la ley no prohíbe
(art. 40.15 constitucional), principio de libertad, vinculación negativa o en latín, permissum videtur id omne quod non prohibitur, todo lo contrario opera para los órganos y entes públicos. Para estos últimos se contrapone su opuesta: quae non sunt permissa prohibita intelliguntur (lo que no está permitido, se entiende prohibido). Este es el denominado principio de vinculación positiva, el cual, sustentado en el principio de juridicidad, contempla que las personas de derecho público solo pueden ejercer sus poderes en el marco del compartimiento estanco de las competencias, atribuciones y potestades expresamente establecidos en el ordenamiento jurídico.

¿Y porque entendemos que estudiar este tema solo puede abrir sus velas y partir desde el puerto seguro de este principio? Pues porque tanto la propuesta de convocatoria a elecciones extraordinarias por parte de la JCE por el motivo señalado, como la posibilidad de designación por parte del presidente del titular ejecutivo del municipio, se encuentran desarraigadas de nuestras normas vigentes. Veamos,

La ley núm. 20-23, Orgánica de Régimen Electoral, es taxativa y expresa – aunque con un minúsculo margen de discrecionalidad – al regular los supuestos en los cuales procede la convocatoria de certámenes electorales excepcionales. Si bien el art. 20.7 de este texto legal da la atribución al pleno de la JCE de convocar a este tipo de elección, estas deben efectuarse cuando procedan “de conformidad con la Constitución y la ley”.

Cuando el legislador definió el concepto de elecciones extraordinarias, estableció que estas son las que se efectúan por disposición de una ley, de la JCE o mediante sentencia del TSE “para proveer los cargos electivos correspondientes a divisiones territoriales nuevas o modificadas, o cuando sea necesario por haber sido anuladas las elecciones anteriormente verificadas en determinadas demarcaciones, de acuerdo con la ley o para cualquier otro fin” (art. 95.2).  Solo la extremadamente indeterminada coletilla o rabo “para cualquier otro fin” permitiría a la JCE arrogarse la potestad de convocar unas elecciones extraordinarias a los fines señalados. Sin embargo, ninguna disposición legal puede leerse de manera aislada, sino que todo texto normativo forma parte de un universo armónico y entrelazado.

Al tenor de esto, cuando el legislador reguló las proclamas electorales subrayó y dejó claro que la proclama de una convocatoria a elección extraordinaria debe efectuarse por la JCE dentro de los 5 días de la publicación de la ley de convocatoria – cuando sea de origen legal – o de la resolución de la propia JCE “cuando le haya sido otorgada a dicha junta electoral la atribución de convocarla” (Párrafo III, art. 97. Ley núm. 20-23)

Quien suscribe estas líneas es de la opinión de que solo una abigarrada aplicación de los cánones o métodos de interpretación– literal, sistemático, histórico o teleológico – permitirían concluir en que la JCE tiene la potestad para convocar de oficio y de manera unilateral elecciones extraordinarias fuera de las causas tasadas por la ley: al margen de los casos ya establecidos, para una convocatoria a elecciones extraordinarias se requeriría una habilitación legal específica del supuesto en que procede, y por tanto “de la atribución de convocarla”. Esto con la excepción de las causas de fuerza mayor ya legalmente consignadas en el párrafo único del art. 95 de la ley 20-23.

Pongamos la mirada ahora sobre la disposición que plantea la posibilidad de designación del alcalde por parte del presidente de la República. El art. 64.2 constituye lo que en la doctrina constitucional se define como un texto legal preconstitucional. Una norma preconstitucional originalmente constitucional en cuanto a la forma y en cuanto al fondo puede devenir en inconstitucional producto de una reforma constitucional, “en la medida en que sus enunciados contradicen los valores, principios o reglas sustantivas introducidas a la Constitución” (NOGUEIRA ALCALÁ, Humberto).

Si analizamos el texto del art. 64.2, debemos indefectiblemente concluir en que, al día de hoy, la autonomía municipal fue reforzada respecto a los demás poderes del Estado, muy especialmente respecto al ejecutivo, siendo despojado este de la antigua potestad y procedimiento sustantivo que le permitía, en ausencia de alcalde electo, designar su sustituto. Hay quienes intentan subsumir la remisión legal de este artículo en el art. 128.2.a de la ley fundamental, que otorga al presidente, como jefe de Gobierno, la facultad de designar los titulares de los órganos y organismos autónomos y descentralizados del Estado. Pero sin dudas que esa lectura cercena y desfigura esa disposición sustantiva – y la autonomía municipal-, pues este texto indudablemente está dirigido a entes y órganos desconcentrados y descentralizados con subordinación a este poder del Estado – que no es el caso de los Municipios – pues este mismísimo artículo concluye en que el jefe del Ejecutivo también podrá “aceptarles su renuncia y removerlos, de conformidad con la ley”.

Por tanto, el art. 64.2 de la ley núm. 176-07, al perder su anclaje constitucional, encaja perfectamente en la categoría de nula por inconstitucionalidad sobrevenida al referir un procedimiento establecido “en la Constitución” pero que en la norma suprema vigente sencillamente no existe.

La tesis de la inconstitucionalidad sobrevenida deriva directamente del principio de Supremacía de la Constitución, y de la fuerza normativa y aplicación inmediata de las normas constitucionales (ver TC/0169/13) que “permite al órgano reformador reconstituir el ordenamiento jurídico-político con un gran margen de libertad.” y que propende a que “Una vez proclamada, esos cambios podrían extenderse a los actos jurídicos iniciados antes de su vigencia, los cuales podrían quedar afectados por las nuevas previsiones constitucionales, sin que pueda invocarse la prohibición de la irretroactividad.” (TC/0224/17)

Como vemos, las carreteras jurídicas propuestas, que pretendían ambas llevar a la designación o elección de un nuevo alcalde, caminan en paralelo hacía un mismo destino: una especie de limbo legal, una “incomplexión” jurídica o lo que en Teoría del Derecho son las “lagunas”.

Hace ya mucho tiempo que es pacíficamente aceptado que la codificación y legislación no logran responder a la gran velocidad con que se transforman las sociedades. Esto constantemente origina cuestiones jurídicas para las cuales no existe una respuesta legal expresa (Bernd Ruthers). Fue el fin de la comprensión y apego irrestricto al dogma de la plenitud del ordenamiento como posibilidad de la normatividad escrita de abarcar todas las situaciones y realidades social y jurídicamente relevantes (A. Pérez Luño y Norberto Bobbio)

La existencia de lagunas propende a la integración del derecho por vía de la interpretación judicial y/o constitucional mediante una búsqueda creativa del derecho. Para quien escribe estas líneas las opciones para colmar la laguna expuesta son: (i) respetar la suplencia provisional que corresponde al secretario general o funcionario designado por el Concejo Municipal al tenor de la disposición vigente de la ley 176-07; y (ii) con proyección a futuro – ya que no podría hacerse para el caso presente por ser retroactivo y por tanto inconstitucional – dictar una ley o modificación a las leyes 20-23 y 176-07 que por un lado, ajuste a la actual Constitución el régimen sucesoral municipal, y que a la vez habilite y permita la convocatoria a elecciones extraordinarias para llenar la suplencia temporal vigente, devolviendo de ese modo la legitimidad democrática que la ley de leyes prevé a la posición de alcalde y vicealcalde o viealcaldesa y que a la vez (iii) – sin apegarnos al ya superado dogma de la plenitud legal – prevea este y otros casos que con relación a posiciones de elección popular puedan suscitarse en lo adelante.